【系列导读】本文系“社会组织治理谈”系列第10期(共36期)。本系列依据专著《中国特色社会组织高质量发展的路径研究》连载，以“准政治组织”核心命题为轴，按“先政治功能、再业务功能”的序次，系统讲清中国特色社会组织的定位、功能与治理逻辑。往期内容见文末合集入口。

同一座城市里，公办养老院的床位排队等不到，居家老人的一个电话却能唤来上门的护理员;困境儿童的信息安静地躺在基层台账里，社工机构的定期巡访却总能赶在危机爆发之前敲开门。这两种场景背后，是社会服务机构两条并行的供给轨道：一条管“普惠”，面向广大有需要的居民;一条管“兜底”，面向最困难、最边缘的群体。上一期谈了这类组织的定位，这一期看它怎样干活——两条轨道如何分工，又如何衔接。

双轨供给：公建民营与政府购买服务各管什么

普惠性服务供给的核心难题是：财政资源有限，服务的广覆盖、高质量与可持续性如何兼得?对这个问题的回答，沉淀为“公建民营”与“政府购买服务”并行的双轨框架。

公建民营的逻辑，是让政府与社会服务机构各自发挥比较优势。政府的长处在基础设施投入的规模效益与政策资源的统筹能力，能以相对低廉的成本建成标准化服务设施;机构的长处在专业化运营与灵活的人才激励，能以更接近市场效率的方式保证服务质量。于是政府负责“建”——场地、设备、制度环境;机构负责“营”——日常运营、专业服务、人员管理。这一分工既提高了财政资金的使用效率，也为公共服务领域注入了专业化管理的活力，破除了国家直接运营模式下难以避免的官僚惰性。

政府购买服务的逻辑，则是用竞争性合同引入激励机制。依法成立的社会组织是政府购买服务的法定承接主体;政府以购买者身份设定服务标准、组织竞争性招标、实施绩效评估，机构在质量竞争的压力下持续提升专业能力、降低运营成本。购买遵循预算约束、以事定费、公开择优、诚实信用、讲求绩效的原则，并且带有重要的分配功能——通过定价与补贴安排，把服务以优惠价格送达低收入群体，实现普惠覆盖。

双轨框架回应的正是公共财政的硬约束：有限资源之下，广覆盖、高质量、可持续性三者难以兼得，单靠政府直接供给或单靠市场购买都会顾此失彼。公建民营把固定资产投入的规模效益交给政府，把运营的效率与专业交给机构;政府购买服务则把竞争机制引入供给端，让质量与价格在竞标中持续优化。一个管“重资产”的服务，一个管“轻资产”的服务，合起来才是完整答案。

两条轨道并非彼此独立，而是按服务类型分工组合：养老机构、康复中心、儿童福利院这类需要固定场地、稳定投入的服务，适合公建民营;居家养老、社区矫正、心理援助这类需要灵活供给、流动服务的项目，适合政府购买。两轨咬合，构成社会服务机构参与公共服务供给的完整制度架构。

图 1 ｜ 普惠性服务供给双轨模式图：公建民营与政府购买服务

资料来源：《“十四五”民政事业发展规划》;普惠托育、普惠养老相关价格与补贴政策文件。

兜底闭环：主动发现、动态管理、精准帮扶

如果说普惠服务回应的是“有需求且有支付能力”的群体，兜底保障托住的则是“有需求却缺乏支付能力”的最脆弱人群。特殊性在于：这些人往往连主动表达需求的能力与意愿都不具备，坐等申请意味着永远等不到。制度答案是一套“主动发现、动态管理、精准帮扶”三位一体的主动服务机制。

主动发现是起点。大量困难群众因信息闭塞、行动不便、自我认知局限或社会偏见，游离在正式服务体系的视野之外。破局靠主动外展：在社区层面与居委会、物业建立信息共享，系统排查辖区内的特殊困难群体;与医疗机构、学校、法院建立转介合作，多渠道捕捉困难信号;以志愿者巡访的“邻里守望”，把最难被发现的人纳入视野。服务的边界，从等待上门者，延伸到主动寻找需要帮助的人。

动态管理是支柱。困难群众的处境会变：有人在帮扶中好转，有人因突发事件陷入新危机。静态档案与一次性评估都跟不上这种变化，于是需要定期回访、及时更新服务档案、依据生活状况调整方案，并建立危机预警——一旦监测到可能引发新困境的信号，提前介入、主动回应，防止问题恶化。

精准帮扶是内核。兜底不是粗放式给付，而是按每个人的具体情境量身定制方案：需求识别要精准，区分物质、情感、能力提升等不同维度;资源匹配要精准，给出最适合的服务组合;时机把握要精准，在最关键的节点提供最关键的支持。三位一体运转起来，兜底保障才从纸面安排变成困难群众真切可感的生活改善。

值得强调的是三位一体的整体性。主动发现若缺位，再精细的帮扶也找不到对象;动态管理若断档，一次性的救助很快失效;精准帮扶若粗糙，前两环的努力便付诸东流。兜底不是一次性给付，而是持续识别、响应、修正的动态过程——这是它区别于节庆式慰问的根本所在。

图2　兜底保障“三位一体”运行闭环图

资料来源：党的二十大报告关于“健全分层分类的社会救助体系”的论述;《社会救助暂行办法》《特困人员认定办法》。

兜底保障还有一重容易被忽视的政治分量。习近平总书记强调加强“普惠性、基础性、兜底性民生建设”，并深刻指出“中国式现代化，民生为大”。在这一序列中，兜底性指向制度良知的深度，社会服务机构承担的相当一部分职能正落在序列末端——面向最困难、最边缘、最缺乏自我表达能力的人群。三位一体机制的运转质量，直接连着兜底性民生建设的兑现程度。

服务梯次配置金字塔：层级与分工

把两类服务放进一张图里，层级结构更清晰。社会服务的配置呈现金字塔形态：底层最宽，是兜底保障，面向最脆弱、最边缘、最缺乏表达能力的人群，由财政保障加社会服务机构供给，属刚性保障;中层是普惠性服务，面向有一般服务需求的广大居民，政府购买服务、社会服务机构与市场主体共同参与，按成本分担运行;顶层最窄，是品质化、个性化服务，面向有更高层次需求的人群，由社会服务机构与慈善资源支撑，使用者付费加公益补贴。

金字塔右侧那条纵轴值得细看：自下而上，政府责任由大到小，社会参与空间由大到小。底层的红色最沉，因为兜底既是底线也是基石——这一层的稳固程度，决定着整座塔的分量。

图 3 ｜ 社会服务梯次配置“金字塔”图

资料来源：本书第二章第三节;《“十四五”民政事业发展规划》。

制度衔接：普惠与兜底之间的接口设计

普惠与兜底不是两个割裂的体系，而是相互依存、彼此咬合的两个维度，其间的接口正是政策精度所在。从功能逻辑看，普惠是兜底的基础平台：普惠体系运转良好，绝大多数社会成员的基本需求有了保障，真正需要兜底的群体收缩为边缘少数，有限的兜底资源才能集中投向最迫切的需求;反之，普惠体系若留有大片盲区，兜底将承受远超能力的需求压力，两个体系一起失灵。

从运作逻辑看，兜底是普惠的信任压舱石：普通公众知道即便陷入极端困难也有专业力量托底，对整个服务体系的信赖就会增强，进而更愿意使用普惠服务。从服务对象的生命周期看，同一个人可能在不同阶段分别需要两类服务——一位老人健康时用普惠养老，重病卧床后需要兜底护理。“一站式”体系的价值，正在于让同一对象跨越两个体系获得连续性服务，而不是被分割在两个互不相通的制度口袋里。

衔接界面上有三个接口点：对象识别标准的衔接、服务内容的衔接、资源投放的衔接，双向流动、缺一不可。一句话收束本期：普惠不稀释兜底，兜底不阻塞普惠——双轨各就其位，接口严丝合缝，公共服务均等化才不会停留在口号上。对社会服务机构的从业者而言，读懂这张图，也就读懂了自己机构的业务坐标：该往普惠用力，还是该向兜底扎根，一目了然。这正是公共服务体系建设者应有的自觉。

图 4 ｜ 普惠性服务与兜底性服务的制度衔接图

资料来源：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》;《“十四五”民政事业发展规划》;本书第二章第三节三。

【下期预告】第11期《党建业务嵌入式服务怎样破局》：服务做得再好，党建与业务不融合仍是通病。下一期给解法。

关于本系列

本文是“社会组织治理谈”系列之一，系学术观点的通俗转化，为一家之言，欢迎批评指正。社会组织高质量发展，是正在实践中不断展开的课题，也是理论界与实务界需要共同作答的问卷。我们愿以这一系列文章为起点，把研究中的分析框架与一线的鲜活经验放在一起对照、碰撞、迭代。社会组织高质量发展恰恰是不同地区、不同行业的差异化探索，生长出最有生命力的解法。期待与各位领导、专家学者和实务工作者交流互鉴、携手同行，共同推动社会组织健康有序发展。

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