【系列导读】本文系“社会组织治理谈”系列第9期(共36期)。本系列依据专著《中国特色社会组织高质量发展的路径研究》连载，以“准政治组织”核心命题为轴，按“先政治功能、再业务功能”的序次，系统讲清中国特色社会组织的定位、功能与治理逻辑。往期内容见文末合集入口。

养老院、康复中心、社工站、儿童福利机构——这些贴近日常生活的服务场所背后，站着同一类组织。它长期顶着一口拗口的名字：“民办非企业单位”。2016年《中华人民共和国慈善法》第一次把“社会服务机构”写进法律，2020年《中华人民共和国民法典》又把它归入“非营利法人”，给了它独立的法人地位。一次更名，看似只是称呼的更替，实则是一次制度身份的重新确认：这类组织究竟是什么、该干什么、在公共服务体系里站在哪个位置，答案都被重新书写。

要读懂这次更名的分量，得先回到旧名字诞生的那一年。1998年，国务院颁布《民办非企业单位登记管理暂行条例》(国务院令第251号)，把这类组织纳入法治轨道。这个概念的造法很特别：用“民办”区别于国有，用“非企业”区别于市场主体，两重否定拼出一个身份。它告诉你这类组织“不是什么”，却始终没说清它“是什么”。

一次更名，一次制度身份的重新确认

否定式命名的后果，远不止叫法别扭。由于缺少正面的功能定位，此后二十多年的制度供给习惯把这类组织当作需要管控的对象，而不是公共服务供给的伙伴，政策长期处于被动与滞后。换句话说，名字里的模糊，变成了待遇里的模糊。

新称谓的确立，改变了底层逻辑。2016年慈善法确认“社会服务机构”为正式法律概念;《中华人民共和国民法典》第八十七条界定非营利法人“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得的利润”，第九十二条进一步规定“具备法人条件，为公益目的以捐助财产设立的基金会、社会服务机构等，经依法登记成立，取得捐助法人资格”。制度理念随之调转方向：从消极容许，转向积极塑造其公共服务供给主体的地位;从以身份管制为核心的管控逻辑，转向以服务功能为核心的培育逻辑。

专著把这场概念革命拆成四个维度的转变：功能定位主动化，从“不是市场主体”翻转为“社会服务提供者”;资产来源包容化，从“非国有资产”的刚性限制转向多元开放，为国有资本参与公共服务社会化供给打开通道;法律地位明确化，独立法人资格、完整财产权能、自主民事行为能力一应俱全;政策取向积极化，培育与监管并重。由“非”向“是”，这一步跨了二十多年。

图 1 ｜ 从“民办非企业单位”到“社会服务机构”的概念演进图

资料来源：《民办非企业单位登记管理暂行条例》(国务院令第251号，1998年);《中华人民共和国慈善法》关于社会服务机构的规定;本书第二章第一节一。

顺带交代这组更名在系列里的承启位置。前四期讲完社会团体这个历史最长、体系最成熟的类别之后，视线转向数量最大、离民生最近的一类组织。社会服务机构以专业服务为核心供给，直接面向人民群众在教育、医疗、养老、社会救助等基本民生领域的需求。如果说社会团体是体系中承担政治整合功能的“上层建筑”，社会服务机构就是承担民生服务功能的“基础骨干”——更名，正是给这副骨干配上相称的名分。

“准公共服务”属性：国家与市场之间的制度地带

更名解决的是“我是谁”，属性界定回答的是“我提供什么”。社会服务机构所做的教育、医疗、养老、康复、救助，在公共经济学的坐标里属于“准公共服务”——夹在纯公共物品与纯私人物品之间的那块制度地带。这个属性有三个支点：一是有限排他性，服务可以通过价格机制排他，却又带着重要正外部性，一个人受教育增益的是全社会的人力资本，公共卫生投入减少的是全社会的疾病风险;二是部分竞争性，供给能力有约束，却受规模效应与专业门槛所限，单靠市场机制无法实现有效供给;三是高度社会价值性，这些服务直接连着人的基本尊严、发展机会与社会融合，供给是否公平可及，是衡量社会文明程度的标尺，也是执政党政策合法性的重要基础。

“非营利”这三个字，恰好是撬动这块地带的杠杆。在价格上，可以通过政府补贴或收费减免覆盖低收入群体;在质量上，可以通过专业化运营替代政府的直接供给;在规模上，可以借助市场化激励回应有支付能力者的需求，同时保留对无支付能力者的兜底。由此，社会服务机构占住了“政府主导、市场补充、社会参与”格局中那个谁也绕不开的位置。

这里必须与一种外来理论划清界限。西方“福利多元主义”也讲国家、市场、社会共同供给福利，但它的底色是“国家撤退”，把服务转移当成减轻财政负担的通道。中国的逻辑恰好相反：政府的主导责任不但没有减轻，反而通过购买服务、公建民营等安排得到更精细的落实;社会力量的参与不是填补国家退出后的真空，而是在党的领导和政府主导下增强体系的整体效能。一字之差，制度性质迥异。

图 2 ｜ 社会服务机构“准公共服务”属性定位坐标系图

资料来源：本书第二章第一节;《“十四五”民政事业发展规划》;政府购买服务有关现行制度规定。

四类供给主体比较：谁也替代不了谁

把镜头拉远，公共服务供给的舞台上其实有四类角色：政府部门、社会服务机构、企业与市场主体、社区互助与志愿力量。政府长于标准化兜底，却难免官僚惰性;企业以效率为导向，却受逐利本能约束，面对没有消费能力的困难群体，难以保持承诺的完整。社区互助温情脉脉，却难以承接专业化、规模化的服务任务。社会服务机构的独特之处，在于它在市场化效率与公益性价值之间实现了制度上的兼容。

这种兼容展开为三重不可替代性。其一是价值导向：非营利属性使它既能运用市场机制提升效率，又不因追逐利润损害服务对象的根本利益。其二是专业积累：在养老、康复、社会工作等高度专业化领域，长期浸润沉淀出的知识、方法与服务文化，政府机构难以速成，营利企业多不愿投入。民政部启动的覆盖全国的社会组织规范化建设专项行动，正是着眼于优化发展生态、破解治理顽疾、提升服务效能。其三是政治功能：作为“准政治组织”，它是党的为民宗旨的实践载体，这一角色，行政机构因官僚性与服务性之间的内在张力，难以直接替代;营利企业则因政治属性与商业属性不可兼容，根本无法替代。

表 1 ｜ 四类公共服务供给主体的功能角色比较表

资料来源：本书第二章第四节二的类型学归纳;各列比较所依据的现行规定见相应列注，凡涉及具体适用者在表注中限定。

定位坐标：社会服务机构的体系位置

至此可以给出一幅完整画像：以“供给的标准化程度”为横轴、以“供给的个性化程度”为纵轴，政府部门守在标准化兜底的一端，企业与市场主体占据效率导向的一端，社区互助与志愿服务落在非标准化情感陪伴的一端，社会服务机构则处于标准化与个性化都居中偏高的交叉地带，承接非基本公共服务与个性化照料。四个区块之间以互补的方式相连，而不是谁取代谁。

这个坐标还有一层政治含义。社会服务机构作为“准政治组织”，在基层治理体系中承担多重角色：它是党群联系的“直接渠道”，每一次服务互动都在积累情感资本;它是社会矛盾的“缓冲带”，以专业化干预化解因生活困境引发的不满情绪;它是基层政治的“毛细血管”，把党的政策意图以贴合群众需求的服务形式落到实处。养老院里老人感受到的温暖、残障服务中心里残疾人获得的尊严，在数以亿计的普通群众那里，就是对中国共产党执政为民最真实的感知。

数量背景也值得记下：截至2025年底，全国共有社会组织83.4万个，吸纳人员就业1059.6万人，其中大量活跃在社区服务等民生领域。在总量由2023年的88.2万个逐步调整、存量重构的背景下，社会服务机构比拼的不再是数量，而是专业化服务能力与可持续运营能力。

不可替代的从来不是某一家机构，而是这一类组织在公共服务体系中的结构位置。更名是给这个位置正名，属性界定是给这个位置划线，而四类供给主体比较则是告诉每一位从业者与读者：国家与市场之间的那块制度地带，必须有人来守，也终将有人能守。

图 3 ｜ 社会服务机构在公共服务体系中的功能定位与不可替代性图

资料来源：《“十四五”民政事业发展规划》关于基本公共服务均等化的部署;《政府购买服务管理办法》;本书第二章第四节二。

【下期预告】第10期《普惠与兜底双轨运行，社会服务机构怎么分工》：定位清楚了，看它怎么干活：普惠与兜底两条供给轨道，下一期展开。

关于本系列

本文是“社会组织治理谈”系列之一，系学术观点的通俗转化，为一家之言，欢迎批评指正。社会组织高质量发展，是正在实践中不断展开的课题，也是理论界与实务界需要共同作答的问卷。我们愿以这一系列文章为起点，把研究中的分析框架与一线的鲜活经验放在一起对照、碰撞、迭代。社会组织高质量发展恰恰是不同地区、不同行业的差异化探索，生长出最有生命力的解法。期待与各位领导、专家学者和实务工作者交流互鉴、携手同行，共同推动社会组织健康有序发展。

欢迎联系我们 · 扫描下方二维码咨询交流

（欢迎咨询交流）