【系列导读】本文系“社会组织治理谈”系列第5期(共36期)。本系列依据专著《中国特色社会组织高质量发展的路径研究》(4.0版)连载，以“准政治组织”核心命题为轴，按“先政治功能、再业务功能”的序次，系统讲清中国特色社会组织的定位、功能与治理逻辑。往期内容见文末合集入口。

一部行政法规的修订，往往比一个行业的兴衰更能说明制度的走向。2026年3月12日，国务院第832号令公布修订后的《社会团体登记管理条例》，这部与新中国几乎同龄的制度安排，再一次走到聚光灯下。社会团体是中国社会组织四类主体中历史最悠久、体量最庞大的一类，读懂它的制度演进，就读懂了中国社会组织治理的大半部历史。要读懂这次修订，先得回到一个更基础的问题：社会团体究竟是什么。

先懂本体：自治法人与公共法人

《社会团体登记管理条例》给出的定义言简意赅：社会团体是“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。但这句话背后，藏着一组并不容易把握的双重属性——社会团体同时是自治法人与公共法人。

作为自治法人，社会团体的合法性来源于会员的自愿联合：会员是组织存在的基本前提，会员大会是最高权力机构，章程是自我规范的最高文本。自愿设立、自律运行、服务会员共同利益，这是它有别于政府机构的本质特征。但作为公共法人，它又承担着超出会员利益范围的公共职能：它是政府行业政策的重要传导通道，是行业自律秩序的组织维护者，是全过程人民民主中特定群体政治参与的制度性渠道，更是党联系广大行业从业者和专业人才的重要组织纽带。

双重属性不是简单叠加，而是在张力中实现辩证统一。过度强调自治而忽视公共，社会团体将退化为狭隘的行业利益团体;过度强调公共而压抑自治，又会异化为行政附庸，失去会员认同与组织活力。西方“公民社会”理论预设社会组织只有与国家保持距离才具有正当性，这种“独立性崇拜”既不符合中国社会组织的历史生成逻辑，也解释不了它在与党和国家有机联系中展现的蓬勃活力。中国社会团体的自治，是党的领导和国家法治框架内的自治——这句话，是理解后文所有制度演进的总钥匙。

这一双重属性在行业协会商会身上体现得最为集中。行业协会商会是社会团体中最具国民经济代表性的类型，其改革发展已被提升到前所未有的战略高度：中央社会工作部作为党中央职能部门，统一领导全国性行业协会商会党的工作;习近平总书记对社会工作作出重要指示，强调要“抓好行业协会商会党建和改革发展”。从一般性的行业自律组织，到党和国家在经济治理、社会治理、统一战线多条战线上的重要依靠力量——理解这场深刻的位置之变，必须握住双重属性这把钥匙。这把钥匙同时打开两扇门：一扇通向会员自治的组织活力，一扇通向服务全局的公共责任。

图1　社会团体双重属性结构图：自治法人与公共法人的辩证统一

资料来源：本书第一章第一节;《中华人民共和国民法典》关于非营利法人的规定。

七十六年，四个阶段

把时间轴拉直，从1950年到2026年共七十六年。阶段的划分依据不是年份的等分，而是制度逻辑的转换：每一次条例修订或重大政策出台，都对应着管理重心的一次位移。自1998年条例颁布以来，这条线索尤为清楚——从“双重负责制”的严格管控，到逐步放松准入限制，再到强化党建引领与规范治理并重。

1950年，《社会团体登记暂行办法》颁布，新中国的社会团体管理有了最初的制度依托，这是起步奠基的第一阶段。登记制度的确立，回答了“组织如何获得合法身份”这个最原始的问题。

1989年，《社会团体登记管理条例》正式出台，登记管理机关与业务主管单位分工负责的双重管理体制成型;1998年条例修订，年度检查制度确立，管理框架进一步细化。这第二阶段的主题是“立规矩”：准入从严、职责到岗，社会团体的设立与运行被纳入严密的制度轨道。

第三阶段以2016年为标志。《中华人民共和国慈善法》施行，社会团体被纳入慈善组织框架;同年，两办关于改革社会组织管理制度的意见出台，部分类别的社会组织探索直接登记，准入限制逐步放松。这一阶段的关键词是“放活”：在守住底线的前提下，为社会力量参与社会治理腾出空间。

2026年的修订，开启了第四阶段。条例对社会团体的设立、运行、退出全生命周期制度框架实现了系统性更新;与之配套，《社会团体年度检查办法》自2026年1月1日起施行，强化了坚持党的领导、规范年检流程、明确审查标准、加强结论应用、完善综合监管五方面设计;《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》则规范了处罚的程序正当性。从登记条例到年检办法再到处罚程序，行政法规、部门规章与规范性文件形成梯次衔接的制度链条，社会团体管理完成了从“重登记、轻监管”向“全周期、全过程”治理的历史性转变。

图2　社会团体管理制度演进时间轴（1950—2026）

资料来源：《社会团体登记管理条例》(国务院令第250号，1998年);《中共中央办公厅、国务院办公厅关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(2016年);《关于加强社会组织理事会建设的意见》(民发〔2025〕46号)。

修订前后对照：精度在哪里提升

本轮修订最值得细读的，是三个维度的范式更新。其一，治理结构的精细化，集中体现在退出机制的创新上。条例新增规定：对存在“会员或者机构规模过小、业务领域划分过细、功能作用较弱、业务交叉重叠等情形”的行业协会商会，可以要求合并;对存在“任务已完成、行业调整需要、运转严重失灵、严重扰乱秩序等情形”的，可以要求终止。“内部管理不力导致运转失灵”也被明确列为吊销登记证书的情形。这些条款直接对准长期存在的“僵尸型”组织难以退出的痼疾，为清理整顿提供了明确的法律依据。

其二，行业管理部门职责的明确化。脱钩改革之后，“谁来管行业”一度是现实难题。修订版明确“有关机关会同登记管理机关可以根据需要明确行业协会商会的行业管理部门”，从制度上填补了可能出现的管理真空;社会团体注销清算时“行业管理部门予以配合”;对难以自主办理合并或终止的，由业务主管单位、行业管理部门及有关机关向登记管理机关提出。行业管理部门由此被纳入社会团体全生命周期管理的制度框架，单一登记管理演进为多元协同治理。

其三，功能导向的规范化。“不得从事营利性经营活动”的禁止性规定予以保留和强化，吊销登记证书的情形得到系统梳理。这些规范不是压缩自治空间，而是划定法律底线，让社会团体在合法合规的轨道上充分发挥功能——底线越清晰，跑道越宽广。

图 3 ｜ 《社会团体登记管理条例》修订前后的关键制度对照图

资料来源：《社会团体登记管理条例》(国务院令第250号)及其修订工作的公开信息;凡不能以正式文本核对者，图中一律以概括语呈现并加注“以正式公布文本为准”。

小结：治理逻辑的转向

值得补充的是，本轮修订并非孤立的文本更新。民政部《关于加强社会组织规范化建设推动社会组织高质量发展的意见》(民发〔2024〕43号)已明确要求以规范化建设为主线;党的二十届四中全会通过的“十五五”规划建议，更是把“加强社会组织培育管理，推动行业协会商会改革发展”写入国家顶层规划。条例修订、年检办法、处罚程序与规划部署彼此咬合，构成同一治理逻辑的不同侧面。

把七十六年铺开来看，主线清晰可见：管理的对象没有变，管理的精度在持续跃升。第一阶段解决“有没有规矩”，第二阶段解决“谁来管、怎么管”，第三阶段解决“如何放活”，本轮修订则解决“如何管得精细、退得顺畅”。制度演进不是对既有格局的简单废弃，而是在坚持党的领导前提下对管理精度的提升。

对社会团体的从业者而言，读懂这条时间轴，才能明白今天的规范化要求从何而来、向何处去;对关注社会治理的读者而言，这部条例的修订，是理解社会组织发展主题从“有没有”转向“好不好”的最好文本。下一步，制度演进最新的一章落在行业协会商会身上——两办改革意见的深层逻辑，值得逐条拆解。

【下期预告】第6期《行业协会商会深化改革，为何先讲政治代表性》：制度演进的最新一章，是两办关于行业协会商会深化改革的意见。下一期做逐条深读。

关于本系列

本文是“社会组织治理谈”系列之一，系学术观点的通俗转化，为一家之言，欢迎批评指正。社会组织高质量发展，是正在实践中不断展开的课题，也是理论界与实务界需要共同作答的问卷。我们愿以这一系列文章为起点，把研究中的分析框架与一线的鲜活经验放在一起对照、碰撞、迭代。社会组织高质量发展恰恰是不同地区、不同行业的差异化探索，生长出最有生命力的解法。期待与各位领导、专家学者和实务工作者交流互鉴、携手同行，共同推动社会组织健康有序发展。

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第291期