【系列导读】本文系“社会组织治理谈”系列第2期(共36期)。本系列依据专著《中国特色社会组织高质量发展的路径研究》连载，以“准政治组织”核心命题为轴，按“先政治功能、再业务功能”的序次，系统讲清中国特色社会组织的定位、功能与治理逻辑。

2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，宣布在中央层面组建中央社会工作部。消息公布时，不少人疑惑：机构改革条目众多，为什么一个以“社会工作”为名的党中央职能部门，会把社会组织推到聚光灯下?答案藏在方案的职责清单里——这不是一次普通的机构新设，而是中国社会组织发展史上一次根本性的制度重塑，其分量要从职责归并、体制对照和理论脉络三个层面来读。

职责归并：方案里的社会组织条目

先做一个界定：所谓“职责归并”，是把过去散落于不同部门、与社会工作相关的职能，整合进一个党中央职能部门，形成统一的领导与统筹中枢。它的制度含义不只是效率——归并到哪里，就意味着哪一类事务被赋予了何种政治分量。

翻开《方案》，中央社会工作部的职责表述清晰而密集：统筹指导人民信访工作，统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设，统一领导全国性行业协会商会党的工作，协调推动行业协会商会深化改革和转型发展，指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体党建工作，指导社会工作人才队伍建设，统筹规划志愿服务工作。省、市、县级党委相应组建社会工作部门。

请注意其中的社会组织含量：行业协会商会的党的工作和改革转型，归这里;新社会组织的党建，归这里;志愿服务和社工人才，也归这里。社会组织不再只是民政登记簿上的管理对象，而是被整体纳入了党委工作的主渠道。一个组织的归属变化，折射的是执政党对它功能定位的重新确认。

组建前后：从分散管理到统一归口

组建之前，社会组织的管理职能分散在多个主体手中：民政部门负责登记管理，业务主管单位负责前置审查，行业主管部门负责业务指导，相关职能部门各管一段。格局看似严密，实则多头管理、职能交叉，协同常常不足——登记的说只管入口，主管的说只看业务，条块之间的缝隙，恰恰是“僵尸型”组织和违规行为的藏身之处。

组建之后，原本分散的职能向党的领导机构整合性集中，由上而下形成中央社会工作部与省、市、县级党委社会工作部门的统一体系，再由其辐射民政登记监管、行业业务指导等各环节。需要强调的是，这种整合不是把别的机构变成多余，而是把分散的线拧成一股绳——由分散到整合，是制度演进的自然方向。

专著对这一变化的定性值得记住：“党委领导、民政监管、多元协同”的工作格局由此确立。从百年群众工作的历史纵深看，这不是既有框架内的局部调整，而是党对社会组织政治属性的正式制度确认——是党的群众工作组织化进程的集大成之作。

图1　中央社会工作部组建前后社会组织管理体制对比

资料来源：《党和国家机构改革方案》(2023年，第十四届全国人民代表大会第一次会议批准);中央社会工作部组建相关公开报道。

体制重塑还带来三个维度的理论召唤。执政逻辑维度：当党中央以前所未有的战略高度统一领导社会组织工作，就要求在理论层面系统阐释社会组织的政治属性——为什么必须在党的领导下运行，这种领导的内在合理性和历史必然性何在。治理逻辑维度：多部门职能整合之后，如何建立差异化、精准化的分类管理制度，如何实现行政监管与政治引领的有机统一。发展逻辑维度：新的体制格局下，社会团体、社会服务机构、基金会、社区社会组织四类组织各自的高质量发展路径如何展开。这三问，政策文件回答不了全部，亟须学理支撑。

重要论述的体系化解读

体制重塑背后有深厚的理论脉络。习近平总书记关于社会组织的重要论述，时间跨度十余年，覆盖地位、功能、党建、监管多个维度，已形成内在自洽的理论体系。功能定位上，社会组织是“我国社会主义现代化建设的重要力量”，要在“服务国家、服务社会、服务群众、服务行业”方面发挥作用;制度定位上，“有些事情是政府管不了也管不好的，可以让群众依法实行自我管理、自我服务，同时也要加强对各类社会组织的规范和引导”——“必要”与“规范”构成一体两面。

政治定位上，2024年11月，习近平总书记对社会工作作出重要指示，强调突出抓好新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设，抓好行业协会商会党建和改革发展。这一指示首次在中央社会工作会议上传达，标志着社会组织党建被纳入党的社会工作总体格局。习近平总书记还指出，要探索加强新兴领域党建工作，创新党组织设置和活动方式，有效破解“谁负责、怎么建、如何起作用、对党员如何教育管理”等难题。这些论述已由中共中央党史和文献研究院系统整理为《习近平关于民政工作论述摘编》，2025年9月由中央文献出版社出版，分6个专题、共224段论述，摘自2012年11月至2025年7月期间的160多篇重要文献，其中部分论述系第一次公开发表。

从历史关系维度看，习近平总书记的重要论述还揭示了党与社会组织之间的历史性联系：从革命战争年代的群众组织，到建设时期的人民团体，再到改革开放以来的各类社会组织，联系贯穿始终。这种联系不是外部强加的管制，而是历史形成的深层政治纽带。

把功能定位、制度定位、政治定位三层论述连起来看，逻辑环环相扣：以“四个服务”确立服务指向，以“必要”与“规范”的一体两面确立功能边界，以党的建设确立政治前提。2024年10月，习近平总书记对民政工作作出重要指示，强调“中国式现代化，民生为大”，提出完善政策制度体系、服务保障体系、监督管理体系、社会参与体系——“四个体系”的概括，为社会组织制度保障提供了完整框架。一套重要论述体系的整体性把握，正是认识中国社会组织政治属性的第一重依据。

图2　习近平总书记关于社会组织重要论述的体系化结构图

资料来源：党的二十大报告;习近平总书记关于社会组织的重要论述;《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》(中办发〔2015〕51号)。

西方理论为何“水土不服”

制度变了，理论供给必须跟上。可西方三大主流范式与中国实践之间的抵牾是系统性的、难以通过局部修正弥合的。托克维尔式的公民社会理论，在《论美国的民主》中把“结社的艺术”视为抵御原子化与多数暴政的关键机制，预设志愿结社构成独立于国家之外、与国家权力相抗衡的“第三领域”——其经验前提是美国地方自治与宗教民情，与中国“党政主导下有序参与”的格局根本不合。

科尔曼的理性选择视角，在《社会理论的基础》中以利益最大化假设解读组织行为，无法解释志愿服务、公益捐赠、社区互助中大量存在的利他性、奉献性行动。施密特的法团主义虽承认国家对社会组织的塑造，但其理论的核心行动者是国家与利益集团，政党角色被严重边缘化，与中国共产党在社会组织体系中居于领导核心的制度现实完全不符。

表3　西方三大理论范式与中国社会组织现实抵牾对照表

资料来源：托克维尔《论美国的民主》、帕特南《独自打保龄：美国社区的衰落与复兴》、施密特关于法团主义的代表性著述，及国内学者围绕此类范式的反思性研究;行文中凡此三项均以“解释限度”口径转述。

三大范式的失效各有根源，但病根相同：它们都以“国家与社会相对分离”为基本预设，都或明或暗地假定社会组织天然带有与国家权力对峙的冲动。用这样的透镜看中国，看到的只能是失真——把良性互动读成自主性不足，把党建引领读成独立性欠缺。理论一旦装错了预设，经验再丰富也只会导向误判。

国内研究虽已积累相当成果，但面向实践的中观应用理论依然短缺——抽象的宏论与操作的指南之间，横着一道有待填补的鸿沟。中央社会工作部的组建，因此不只是一次政策架构调整，更是向理论研究界发出的时代之问：为什么社会组织必须在党的领导下运行?行政监管与政治引领如何统一?党建如何从“有形覆盖”走向“有效覆盖”?回答这些问题，需要立足中国实践的自主理论，而不是舶来框架的修修补补。这也正是全书要交付的东西。

【下期预告】第3期《一个核心命题、双重属性：读懂“准政治组织”》：体制变了，定位也要重新认识。

本文是“社会组织治理谈”系列之一，系学术观点的通俗转化，为一家之言，欢迎批评指正。社会组织高质量发展，是正在实践中不断展开的课题，也是理论界与实务界需要共同作答的问卷。我们愿以这一系列文章为起点，把研究中的分析框架与一线的鲜活经验放在一起对照、碰撞、迭代。社会组织高质量发展恰恰是不同地区、不同行业的差异化探索，生长出最有生命力的解法。期待与各位领导、专家学者和实务工作者交流互鉴、携手同行，共同推动社会组织健康有序发展。欢迎联系我们：

（欢迎咨询交流）